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Textos: Gabrielle Kölling Ronaldo Mendes de Oliveira Castro Filho

Editoria Técnica: Elena Pacita Lois Garrido

Supervisão Editorial: Luciane Guimarães Pacheco

Diretoria-Executiva: Elena Pacita Lois Garrido Gustavo de Lima Cezário

Revisão de textos: Keila Mariana de A. O. Pacheco

Diagramação: Eduardo Viana / Themaz Comunicação

Capa: Banco de imagens / Themaz Comunicação

Ficha catalográfica:

Confederação Nacional de Municípios – CNM Saúde na gestão municipal. – Brasília: CNM, 2013.

1. Administração pública municipal. 2. Saúde pública. 3. Sistema Único de Saúde (SUS). 4. Programas federais da saúde. Título: Saúde na gestão municipal.

Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Todavia, a reprodução não autorizada para fins comerciais desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação dos direitos autorais, conforme Lei n 9.610/1998.

Copyright 2013. Confederação Nacional de Municípios – CNM. Impresso no Brasil.

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Carta do Presidente

Prezado(a) Gestor(a),

A Confederação Nacional de Municípios (CNM) busca, com a presente publicação, reforçar seu compromisso institucional em defender a autonomia do Ente municipal quanto à sua atuação na área da Saúde e ser porta-voz na missão de fortalecer suas ações, visando a dar segurança aos seus atos e garantir o desenvolvimento das nossas cidades com sustentabilidade e eficiência.

Na cartilha que ora apresentamos, estão analisados, a partir de uma leitura crítica, os principais programas do governo federal, os mecanismos de controle utilizados, bem como uma análise acerca de temáticas que devem permear a atuação do gestor municipal na área da Saúde.

Sabemos que a Saúde é um tema prioritário da agenda municipal, que as demandas são latentes e crescentes, e a complexidade de sua gestão só aumenta na medida em que o direito à saúde é direito de todos. No entanto, não podemos olvidar que existem pactuações e que devem ser consideradas as responsabilidades de cada Ente na árdua tarefa de concretizar esse direito constitucionalizado.

Nesse sentido, esta publicação também pretende apresentar as principais responsabilidades do âmbito municipal, a fim de contribuir com a gestão dessa missão extremamente complexa: efetivar a saúde.

Desejamos muito sucesso nas ações que seu Município empreenderá!

Paulo Ziulkoski Presidente da CNM

CnM – GestÃo 2012-2015

CARGO NOME REPRESENTAÇÃO PresidentePaulo Roberto ZiulkoskiMariana Pimentel/RS – FAMURS 1 Vice-PresidenteHumberto Rezende PereiraTerenos/MS – ASSOMASUL 2 Vice-PresidenteDouglas Gleen WarmlingSiderópolis/SC – FECAM 3 Vice-Presidente Laerte GomesAlvorada dOeste/RO – AROM 4 Vice-PresidenteÂngelo José Roncalli de FreitasSão Gonçalo do Pará/MG – AMM 1 SecretárioJair Aguiar SoutoManaquiri/AM – AAM 2 SecretárioRubens Germano CostaPicuí/PB – FAMUP 1 TesoureiroJoarez Lima HenrichsBarracão/PR – AMP 2 TesoureiroGlademir AroldiSaldanha Marinho/RS – FAMURS

CARGO NOME REPRESENTAÇÃO TitularRenilde Bulhões BarrosSantana do Ipanema/AL – AMA TitularFrancisco de Macedo NetoBocaina/PI – APPM TitularAntonio da Cruz Fiulgueira JúniorItapecuru Mirim/MA – FAMEM 1 SuplenteJocelito KrugChapadão do Sul/MS – ASSOMASUL 2 SuplenteVago 3 SuplenteJadiel Cordeiro BragaSão Caetano/PE – AMUPE

CARGO NOME REPRESENTAÇÃO Titular Região NorteHelder Zahluth BarbalhoAnanindeua/PA – FAMEP Suplente Região NorteManoel Silvino Gomes NetoTocantinia/TO – ATM Titular Região SulAdair José TrottCerro Largo/RS – FAMURS Suplente Região SulDaiçon Maciel da SilvaSanto Antônio da Patrulha/RS – FAMURS Titular Região SudesteÉlbio TrevisanCesário Lange/SP – APM Suplente Região SudesteGilson Antonio de Sales AmaroSanta Teresa/ES – AMUNES Titular Região NordesteEliene Leite Araújo BrasileiroGeneral Sampaio/CE – APRECE Suplente Região NordesteIvanildo Araujo de Albuquerque FilhoTimbaúba dos Batistas/RN – FEMURN Titular Região Centro OesteMeraldo Figueiredo SáAcorizal/MT – AMM-MT Suplente Região Centro OesteGilmar Alves da SilvaQuirinópolis/GO – FGM

CONSIDERAÇÕES INICIAIS9
1 . SAúDE COMO DIREITO E DEvER DO ESTADO10
1.1 Conceito de saúde10
1.2 Políticas públicas: conceito e finalidade1
1.3 Sistema Único de Saúde (SUS)13
1.4 Prestação sanitária na atenção à saúde (básica, média e alta complexidade)14
2 . PRINCIPAIS PROGRAMAS fEDERAIS18
2.1 Saúde da Família e Agentes Comunitários de Saúde18
2.2 Núcleo de Apoio à Saúde da Família (Nasf)2
2.3 Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde (UBS)26
2.4 Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade (Pmaq)32
2.5 Programa Saúde na Escola (PSE)35
2.6 Br asil Sorriden te37
2.7 A cademia da Saúde42
2.8 Farmácia P opular do Br asil4
2.9 Programa Melhor em Casa46
2.10 SOS Emer gências48
2.1 Sala de Es tabiliza ção50
2.12 Unidade de Pronto Atendimento (UPA)52
2.13 Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (Samu)5
2.14 Rede Cegonha60
2.15 Centro de Atenção Psicossocial (CAPs)6
2.16 Vigilância Sanitária (Visa)70
2.17 Vigilância em Saúde74

sUMÁrio 2.18 Vigilância Alimentar e Nutricional (VAN) .....................................79

3.1 Sistema de Monitoramento de Obras (Sismob)82
3.2 Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (Siops)83
3.3 Sistema de Gerenciamento Tabela Unificada (Sigtap)85
3.4 Sistema de Informação Hospitalar Descentralizado (SIHD)87
3.5 Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA/SUS)89
3.6 Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS)92
3.7 Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (Cnes)94
3.8 Sistema de Informação de Agravos de Notificação (Sinan)96
3.9 Sistema de Informações sobre Nascidos Vivos (Sinasc)97
3.10 Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM)100
4 . DADOS EM SAúDE: ONDEACESSá-lOS?104
4.1 Noções de epidemiologia105
5 . fINANCIAMENTO DA SAúDE107
5.1 Fundos de saúde109
5.2 Judicialização da saúde e das ações de regresso1
5.3 Pisos salariais113
6 . COAP: lIMITES E POSSIbIlIDADES115
7 . PRESTAÇÃO DE CONTAS118
7.1 Recursos Fundo a F undo118
7.2 Convênios119

3 . TECNOlOGIA DA INfORMAÇÃO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82 8 . CONSIDERAÇÕES fINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121

9Saúde na gestão municipal

Considerações iniCiais

Tendo em vista que os programas e as ações são criações do próprio Ministério da Saúde, a presente cartilha foi construída com base nas informações constantes em seu site: fragmentadas em manuais, imagens (fluxogramas/diagramas), bem como a normatização em saúde: Constituição Federal, Leis Complementares, Decretos, Portarias, Resoluções, dentre outras.

Os dados que embasam o posicionamento da CNM aqui registrados são resultado do Projeto Experiência Municipal, cujo objetivo era demonstrar a situação do financiamento das políticas públicas no que tange ao valor repassado aos Entes municipais e ao custo real dos principais programas do governo federal. O Projeto envolveu 26 Municípios em 14 Estados, no ano de 2012.

10Saúde na gestão municipal

1. saúde CoMo direito e dever do estado

Que a saúde é um direito fundamental de todas as pessoas e um dever do Estado lato senso, não há dúvidas. Para tratar da concretização do direito fundamental constitucionalizado, existem as Leis 8.080 e 8.142, de 1990.

Efetivar o direito à saúde, ofertando serviços gratuitos, universais, equânimes e de qualidade é, também, construir/concretizar a democracia. Falar em democracia implica condições dignas de vida. Um dos pressupostos da democracia é o atendimento pleno dos direitos fundamentais que, como diz Ferrajoli,1 custam muitíssimo, mas não realizá- -los custa muito mais. Entretanto, para efetivar esses direitos, é condição preliminar que haja financiamento definido de modo responsável e comprometido no viés puramente republicano e federativo, ou seja, responsabilidades orçamentárias para todos os Entes da Federação que compõem a República.

Considerando o conteúdo do art. 196 da Constituição Federal de 1988, pode-se dizer que propiciar a saúde é uma tarefa de todos os Entes que compõem a Federação, no entanto, não podemos esquecer da história do Sistema Único de Saúde (SUS) e especialmente as pactuações que definem o papel de cada um no efetivo atendimento ao direito à saúde.

1.1 CONCEITO DE SAúDE

Atualmente, é possível conceituar a saúde pública como um conjunto de ações e serviços de responsabilidade do poder público, efetuados de forma impessoal, contínua,

1 FERRAJOLI, Luigi. Democracia y garantismo. Madrid: Trotta, 2008.

11Saúde na gestão municipal permanente e eficiente. O objeto da saúde pública é a prevenção de doenças, bem como a redução das limitações físicas, mentais e sociais, voltadas à coletividade, com o intuito de manter os indivíduos em condições de integrarem um estado de bem-estar físico, mental e social.2

A saúde é um tema presente em diversas discussões, e o fato do seu vocábulo ser demasiadamente amplo, torna as coisas ainda mais complexas. Conforme Schwartz,3 é necessário fazer um recorte, com base na análise constitucional do art. 196 da Constituição Federal de 1988:

A saúde, para efeitos de aplicação do art. 196 da CF/1988, pode ser conceituada como um processo sistêmico que objetiva a prevenção e a cura de doenças, ao mesmo tempo em que visa à melhor qualidade de vida possível, tendo como instrumento de aferição a realidade de cada indivíduo e pressuposto de efetivação a possibilidade de esse mesmo indivíduo ter acesso aos meios indispensáveis ao seu particular estado de bem-estar.

1.2 POLíTICAS PúbLICAS: CONCEITO E FINALIDADE

A postura do Estado, antes da Constituição Federal de 1988, era neutra, entretanto, com o advento e a positivação dos direitos sociais passou a assumir um papel de prestador, cujo enfoque recai sobre a característica da obrigação de fazer.

Compreender as políticas públicas como uma categoria jurídica atende à necessidade de busca de concretização dos direitos humanos, dentre os quais, os sociais, especificamente o direito à saúde.4 A evolução da temática da fruição e do gozo desses direitos é dotada de complexidade, pois demanda ao Estado uma série de providências, medidas concretas para ofertar ações de saúde e propiciar, também, ações de cunho preventivo,

2COSTA, Franklin Rodrigues da. O Caos da Saúde Pública: Efeitos do Descumprimento da Constituição e das Leis. Brasília: Mimeo, 2002, p. 6-7.
3SCHWARTZ, Germano André D. Direito à saúde: efetivação em uma perspectiva sistêmica. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 43.

4 Ibidem, p. 5.

12Saúde na gestão municipal de modo a incentivar o desenvolvimento humano. Assim, estamos diante do Estado intervencionista, visto que os direitos sociais (em especial, a saúde) reclamam prestações positivas do Estado.

Pode-se dizer que o instrumento de realização do direito à saúde é a política pública, que pode ser definida como um programa de ação governamental, ou seja, um conjunto de medidas coordenadas, com o objetivo maior de movimentar a máquina estatal para concretizar um direito, no caso em tela, a saúde.

tica pública assumiria uma dimensão de eficácia social, a chamada efetividade

Ainda nas políticas públicas, deve-se destacar a dimensão material, pois é por meio dos programas que se especificam os objetivos e os meios para atingir tal fim. Esses programas devem apresentar os resultados pretendidos e o tempo necessário para a implementação, ou seja, são verdadeiros parâmetros para a avaliação dos resultados obtidos com a política pública. Trata-se, então, de um programa de ação, visto que a polí-

Para a formulação das políticas públicas, é necessário que haja planejamento. Embora seja dotado de conteúdo extremamente técnico, não deixa de ser fruto de um processo político. O planejamento é o mecanismo de ligação entre as estruturas política e econômica, que se consolida no âmbito das relações políticas. São pressupostos desse processo a negociação e as decisões entre os Entes federativos, bem como entre os setores sociais.5

Diante dessas considerações necessárias para a compreensão das políticas públicas, pode-se denominar segundo Aith6 que se considera política pública a atividade estatal de elaboração, planejamento, execução e financiamento de ações voltadas à consolidação do Estado

5BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In: Políticas públicas: reflexões

sobre o conceito jurídico. (Org.) Maria Paula Dallari Bucci. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 146. 6 AITH, Fernando. Políticas públicas de Estado e de governo: instrumentos de consolidação do Estado Democrático de Direito e de promoção e proteção dos direitos humanos. In: Políticas Públicas. Reflexões sobre o conceito jurídico. (Org.) Maria Paula Dallari Bucci. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 232.

13Saúde na gestão municipal

Democrático de Direito e à promoção e proteção dos direitos humanos. Nessa atividade, o sujeito ativo é o Estado, seja por meio da administração pública direta ou indireta.

Via de regra, as políticas não podem ser delegadas a terceiros, temos algumas políticas públicas que só o Estado pode executar, como é o caso da saúde, políticas voltadas à consolidação do Sistema Único de Saúde. Como se tratam de políticas de estruturação, estas são eminentemente estatais, no tocante ao seu desenvolvimento, entretanto, é possível que o Estado crie condições para que a iniciativa privada possa também participar de forma complementar do Sistema.7

De qualquer sorte, pode-se dizer que, indubitavelmente, a efetivação do direito à saúde está de modo intrínseco ligada à realização de políticas públicas. A Constituição Federal faz previsão desses instrumentos “realizadores” do direito à saúde e é exatamente nesse contexto que se faz importante destacar o papel do Sistema Único de Saúde dos Entes federados.

1.3 SISTEmA úNICO DE SAúDE (SUS)

O art. 196 da Constituição, como já referido, dispõe que “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas [...] acesso universal e igualitário às ações e serviços [...]”. Note-se que a própria Constituição já estabelece a estruturação das prestações em matéria de saúde, pois além de estabelecer as políticas sociais, estabelece, também, nos arts. 198 a 200, de forma inédita, o Sistema Único de Saúde (SUS).

Nesses moldes, o SUS não aparece como um programa que visa simplesmente a resultados, mas sim como uma nova conformação, cuja finalidade maior é a coordenação da atuação governamental em todos os níveis federativos, a partir de uma rede regio-

7 Conforme art. 199 da Constituição Federal de 1988.

14Saúde na gestão municipal nalizada e hierarquizada (art. 198, Constituição Federal) e atender às seguintes diretrizes: descentralização, atendimento integral, prioritariamente, preventivo e a participação da comunidade.

Tal sistema é único justamente porque as suas diretrizes são direcionadas para as três esferas de governo. Por sistema, entende-se o conjunto de unidades e ações que interagem com uma finalidade em comum: efetivar o direito à saúde. Em que pese o atual Sistema Único de Saúde tenha dificuldades, deficiências, deve-se reconhecer que só pelo fato de tal instrumento ter adquirido força constitucional, graças ao movimento sanitário, já é uma vitória. É uma política pública que está em permanente processo de construção, evolução e aprimoramento.

1.4 PRESTAçãO SANITáRIA NA ATENçãO à SAúDE (báSICA, méDIA E ALTA COmPLExIDADE)

As ações e os serviços de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS) foram categorizados em níveis de complexidade: Atenção Básica, Média Complexidade e Alta Complexidade. A hierarquização e a descentralização das ações e dos serviços públicos de saúde seguem a determinação dada pela Constituição Federal de 1988, art. 198:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

Atenção básica Todos os Municípios, independentemente da quantidade de habitantes que possuam, são obrigados a prestar serviços e atendimentos à saúde da população no nível da Atenção Básica ou Primária, portanto, será dada maior ênfase a esse nível de atendimento.

Nos termos da NOB-SUS 1/1996, da Portaria 648/GM-2006, e do art. 30, inc. VII, da Constituição Federal, compete aos Municípios o custeio da Atenção Básica de Saúde,

15Saúde na gestão municipal incluindo suas respectivas urgências, abrangendo o controle de tuberculose, a eliminação da hanseníase, o controle de hipertensão, o controle de diabetes melittus, as ações de saúde bucal, as ações de saúde da criança e as ações de saúde da mulher, constantes do anexo I da Norma Operacional da Assistência à Saúde – Noas-SUS 1/2002.

A responsabilidade dos Municípios, nas ações e nos serviços públicos de saúde, restou estabelecida pela Portaria 648/2006 MS, em seu item 2, verbis:

DAS RESPONSABILIDADES DE CADA ESFERA DE GOVERNO Os municípios e o Distrito Federal, como gestores dos sistemas locais de saúde, são responsáveis pelo cumprimento dos princípios da Atenção Básica, pela organização e execução das ações em seu território.

Portanto, conforme estabelecido na Portaria 648/2006, todos os Municípios são responsáveis pela atenção básica de seus munícipes, sendo que os níveis de média e alta complexidade deverão ser prestados pelos Municípios de maior porte, também sob responsabilidade dos Estados e da União.

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