noçoes di direito administrativo

noçoes di direito administrativo

(Parte 1 de 10)

Conteúdo:

1. Atos Administrativos: conceito, requisitos, atributos, classificação, invalidação; 2. Contratos Administrativos; 3. Licitações: modalidades (Lei n.º 8.6/93 e alterações); 4. Servidor Público. Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis (Lei n.º 8.112/90 e alterações): 4.1 Das Disposições Preliminares (arts. 1º ao 4º); 4.2 Do Provimento (arts. 5º ao 2 e 24 ao 32); 4.3 Da Vacância (arts. 3 ao 35); 4.4 Dos Direitos e Vantagens (arts. 40 ao 115); 4.5 Do Regime Disciplinar (arts. 116 ao 142); 4.6 Da Seguridade Social do Servidor (arts. 183 ao 231); 4.7 Das Disposições Gerais (arts. 236 ao 242). 5. Processo Administrativo na Administração Pública Federal - Lei n.º 9.784/9 e suas alterações.

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Segundo Hely Lopes Meirelles: "Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria".

J. Cretella Junior apresenta uma definição partindo do conceito de ato jurídico. Segundo ele, ato administrativo é "a manifestação de vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas, em matéria administrativa".

Para Celso Antonio Bandeira de Mello é a "declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional".

Tal conceito abrange os atos gerais e abstratos, como os regulamentos e instruções, e atos convencionais, como os contratos administrativos.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é "a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário".

A distinção deste último conceito dos demais é que nele só se incluem os atos que produzem efeitos imediatos, excluindo do conceito o regulamento, que, quanto ao conteúdo, se aproxima mais da lei, afastando, também, os atos não produtores de efeitos jurídicos diretos, como os atos materiais e os enunciativos.

Traços Característicos do Ato Administrativo: I - posição de supremacia da Administração; I - sua finalidade pública (bem comum); I - vontade unilateral da Administração.

Na doutrina de Hely Lopes Meirelles, são cinco os requisitos necessários à validade dos atos administrativos, 3 vinculados (Competência, Finalidade e Forma) e 2 discricionários (Motivo e Objeto).

Competência

Nada mais é do que a delimitação das atribuições cometidas ao agente que pratica o ato. E intransferível, não se prorroga, podendo, entretanto, ser avocada ou delegada, se existir autorização legal.

Em relação à competência, aplicam-se, pois, as seguintes regras:

I - decorre sempre da lei; I - é inderrogável, seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros;

I - pode ser objeto de delegação de avocação, desde que não se trate de competência exclusiva conferida por lei. Agente competente é diferente de agente capaz, aquele pressupõe a existência deste - todavia, capacidade não quer dizer competência, já que este "não é para quem quer, mas, sim, para quem pode".

O ato praticado por agente incompetente é inválido por lhe faltar um elemento básico de sua perfeição, qual seja o poder jurídico para manifestar a vontade da Administração.

Finalidade

É o resultado que a Administração pretende atingir com a prática do ato e efeito mediato, enquanto o objeto é imediato. Não se confunde com o motivo porque este antecede a prática do ato, enquanto a finalidade sucede a sua prática,já que é algo que a Administração quer alcançar com sua edição.

Há duas concepções de finalidade: uma, em sentido amplo, que corresponde à consecução de um resultado de interesse público (bem comum) outra, em sentido estrito, é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido em lei.

É o legislador que define a finalidade do ato, não existindo liberdade de opção para o administrador.

Infringida a finalidade do ato ou a finalidade pública, o ato será ilegal, por desvio de poder (ex.: desapropriação para perseguir inimigo político).

Forma Legal ou Forma Própria

No Direito Administrativo, o aspecto formal do ato tem muito mais relevância que no Direito

Privado, já que a observância à forma e ao procedimento constitui garantia jurídica para o administrador e para a Administração. É pela forma que se torna possível o controle do ato administrativo.

Apenas a título de esclarecimento, advirta-se que, na concepção restrita da forma, considerase cada ato isoladamente e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento (sucessão de atos administrativos da decisão final).

A observância à forma não significa, entretanto, que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais. O que se exige é que a forma seja adotada como regra, para que tudo seja passível de verificação. Normalmente, as formas são mais rigorosas quando estão em jogo direito dos administrados (ex.: concursos públicos, licitações e processos disciplinares).

Até mesmo o silêncio significa forma de manifestação de vontade, quando a lei o prevê.

Forma é o elemento exteriorizador do ato administrativo, o modo pelo qual o mesmo se apresenta.

Motivo ou Causa

É a situação fática ou jurídica cuja ocorrência autoriza ou determina a prática do ato. Não deve ser confundido com motivação do ato que é a exposição dos motivos, isto é, a demonstração de que os pressupostos de fato realmente existiram.

Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, o administrador fica vinculado aos motivos declinados para a prática do ato, sujeitando-se à demonstração de sua ocorrência, mesmo que não estivesse obrigado a explicitá-los.

Quando o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação, mas se o tiver, vincula-se aos motivos expostos passando a valer o ato se todos os motivos alegados forem verdadeiros.

Teoria dos Motivos Determinantes

Tal teoria relaciona-se com o motivo do ato administrativo.

Segundo tal teoria, a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade.

Por outras palavras, quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ficará ela vinculada ao motivo declinado e o ato só será válido se os motivos forem verdadeiros.

Ex.: exoneração ad nutum sob alegação de falta de verba. Se, logo após a exoneração, nomear-se outro funcionário para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo.

Objeto ou Conteúdo

É o efeito imediato que ato administrativo produz, enuncia, prescreve ou dispõe. Assim como o ato jurídico, requer objeto lícito, possível, certo e moral.

Visa a criar, a modificar ou a comprovar situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público. Por ele a Administração manifesta seu poder e sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes.

Os atos administrativos, como manifestação do Poder Público, possuem atributos que os diferenciam dos atos privados e lhes conferem características peculiares.

São atributos do ato administrativo: presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade.

Presunção de Legitimidade

Esta característica do ato administrativo decorre do princípio da legalidade que informa toda atividade da Administração Pública.

Além disso, as exigências de celeridade e segurança das atividades administrativas justificam a presunção da legitimidade, com vistas a dar à atuação da Administração todas as con dições de tornar o ato operante e exeqüível, livre de contestações por parte das pessoas a eles sujeitas.

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade do ato administrativo, cabendo ao interessado, que o impugnar, a prova de tal assertiva, não tendo ela, porém, o condão de suspender a eficácia que do ato deriva.

Somente através do procedimento judicial ou na hipótese de revisão no âmbito da Administração, poderá o ato administrativo deixar de gerar seus efeitos.

Aliás, os efeitos decorrentes do ato nascem com a sua formação, ao cabo de todo o iter estabelecido nas normas regulamentares, depois de cumpridas as formalidades intrínsecas e extrínsecas.

Ao final do procedimento estabelecido em lei, o ato adquire a eficácia, podendo, no entanto, não ser ainda exeqüível, em virtude da existência de condição suspensiva, como a homologação, o visto, a aprovação.

Somente após cumprida a condição, adquirirá o ato a exeqüibilidade, tornando-se operante e válido.

A eficácia é, tão-somente, a aptidão para atuar, ao passo que a exeqüibilidade é a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus efeitos finais.

A perfeição do ato se subordina à coexistência da eficácia e exeqüibilidade, requisitos obrigatórios.

Perfeição = Eficácia + Exeqüibilidade

Imperatividade

A imperatividade é um atributo próprio dos atos administrativos normativos, ordinatórios, punitivos que impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução.

O descumprimento do ato sujeita o particular à força impositiva própria do Poder Público, ou seja, à execução forçada pela Administração ou pelo Judiciário.

A imperatividade independe de o seu destinatário reputar válido ou inválido o ato, posto que somente após obter o pronunciamento da Administração ou do Judiciário é que poderá furtar-se à obediência da determinação administrativa.

Auto-Executoriedade

Consiste na possibilidade de a própria Administração executar seus próprios atos, impondo aos particulares, de forma coativa, o fiel cumprimento das determinações neles consubstanciadas.

Este atributo é mais específico, próprio, se exterioriza com maior freqüência nos atos decorrentes do poder de polícia, em que se determina a interdição de atividades, demolição de prédios, apreensão e destruição de produtos deteriorados.

Tais atos, evidentemente, reclamam uma atuação eficaz e pronta da Administração, não podendo, por isso, a sua execução ficar à mercê da manifestação ou da autorização de outro poder ou de outros órgãos.

A auto-executoriedade, no entanto, sofre limitações, eis que não se aplica às penalidades de natureza pecuniária, como as multas decorrentes de infrações a obrigações tributárias.

Também a utilização deste atributo administrativo fica a depender de a decisão que se pretenda executar ter sido precedida de notificação, acompanhada do respectivo auto circunstan ciado, através dos quais se comprove a legalidade de atuação do Poder Público.

O administrado, porém, não poderá se opor à execução do ato, alegando violação de normas ou procedimentos indispensáveis à validade da atuação administrativa. Eventual irresignação deverá ser endereçada ao Poder Judiciário, através de procedimentos próprios e, obtida a liminar, ficará o ato com sua execução sobrestada até final julgamento da lide.

Os atos administrativos são classificados, quanto aos seus destinatários, em atos gerais e individuais; quanto ao seu alcance, em atos internos e externos; quanto ao seu objeto, em atos de império e de gestão e de expediente; quanto ao seu regramento, em atos vinculados e discricionários.

Quanto aos Destinatários • Atos Gerais

São os que possuem caráter geral, abstratos, impessoais, com finalidade normativa alcançando a todos quantos se encontrem na situação de fato abrangida por seus preceitos.

Tais atos se assemelham às leis, revogáveis a qualquer tempo, não ensejando a possibilidade de ser invalidados por mandado de segurança, através do Poder Judiciário, salvo se de suas normas houver ato de execução violador de direito líquido e certo.

Os atos gerais se sobrepõem aos individuais, ainda que emanados da mesma autoridade.

Os efeitos externos de tais atos só se materializam com a sua publicação no órgão de divulgação da pessoa jurídica que os editou, salvo nas prefeituras que não os possua, hipótese em que a publicidade será alcançada com a sua afixação em local acessível ao público.

• Atos Individuais

São os que se dirigem a destinatários certos e determinados, criando uma situação jurídica particular.

Tais atos podem alcançar diversas pessoas, sendo que normalmente criam direitos subjetivos, circunstância que impede a administração de revogá-los, conforme resulta extreme de dúvida do verbete n° 473, da Súmula do STF.

Entretanto, a Administração pode anular atos individuais quando verificada a ocorrência de ilegalidade na sua formação, uma vez que o ato nulo não gera direitos.

Quando de efeitos externos, tais atos entram em vigor a partir de sua publicação, podendo a publicidade limitar-se ao âmbito da Administração, quando se tratar de atos de efeitos internos ou restrito a seus destinatários.

Exemplos de atos individuais: decreto de desapropriação, decreto de nomeação.

Quanto ao Alcance • Atos Internos

O ato administrativo interno é aquele cuja eficácia se limita e se restringe ao recesso das repaitições administrativas e, por isso mesmo, incide, normalmente, sobre órgãos e agentes da Administração.

O ato interno pode ser geral ou especial, normativo, ordinatório, punitivo e de outras espécies, conforme as exigências do serviço público.

Sua publicidade fica restrita à repartição, prescindindo, desta forma, de publicação em órgão oficial, bastando a cientificação direta dos interessados.

Normalmente, não geram direitos subjetivos, por isso que, via de regra, são insuscetíveis de correição através de mandado de segurança.

• Atos Externos

São todos aqueles que atingem administrados, contratantes, e, em casos especiais, os próprios servidores públicos.

A característica de tais atos é que a publicidade se constitui em elementos essenciais e indispensáveis à sua validade, por isso que só produzem efeitos após a publicação no órgão oficial.

Quanto ao Objeto • Atos de Império

São aqueles em que a Administração se vale de sua supremacia para impor aos administrados e aos destinatários, cm geral, o seu cumprimento obrigatório.

Tais atos podem ser gerais ou especiais, internos ou externos, mas sempre unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e o seu poder de coerção.

Exemplos de atos de império: a desapropriação e a interdição de atividades.

• Atos de Gestão

São os que a Administração pratica sem valer-se da supremacia do Poder Público.

Tais atos, em regra, são de natureza privada, em que as partes - administração e administrados - se posicionam em um mesmo patamar, de forma que inexiste superioridade entre eles. Exemplo: contrato de locação; aquisição de imóvel.

Eventual procedimento administrativo que anteceda a prática do ato não lhe retira esta característica, posto que na sua executoriedade a Administração exterioriza sua vontade obedecendo aos ditames do Direito Privado.

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